XX年7月10日，中共南京市委制定的《南京市XX－XX年依法治市规划》（以下简称《规划》）正式出台。司法部XX年第11期《普法依法治理通讯》和江苏省司法厅《法制宣传》杂志XX年第8期分别刊登了《规划》全文，向全国、全省各地推荐参阅。以宁委发【XX】39号文件形式发布的这个《规划》，对“十五”期间南京市依法治市工作进行了整体规划和全面部署。研读《规划》全文，结合曾经参与起草《规划》的工作实践，笔者得出的结论是：这是一份适应社会发展需要、符合人民群众根本利益、具有现实可行性的好文件；是中共南京市委为深入贯彻实施依法治国基本方略，站在总揽全局的高度，对依法治市的重大问题、发展目标作出的宏观决策。     一、审时度势，与时俱进     依法治市涉及到社会生活的各个领域、各个方面，是长期的、渐进的系统工程，层面很多，要求很高，任务很重，科学的、分阶段的制定和实施工作规划，是实现依法治市目标的重要步骤。只有根据各个不同历史时期形势发展的要求，从本地区现代化建设的实际情况出发，循序渐进地对民主法制建设的各个层面、各个环节作出全面安排，才能使依法治市工作适应经济和社会发展的需要，并在现代化建设中不断推进城市法治化的进程。《规划》的编制过程及其特点，正反映了上述思路。     （一）《规划》是市委高度关注的项目。     XX年至XX年，是南京市向基本实现现代化目标迈进的关键时期，加快推进城市法治化进程，是顺利实现现代化的重要内容和基本保障。继续全面推进依法治市，对于维护改革、发展、稳定的大局，促进现代化建设事业沿着法治轨道健康发展，具有十分重要的意义。正是基于对城市工作大局的全盘把握和实施依法治国方略的高度认识，继XX年11月8日，中共南京市委十届19次全体会议通过的《关于制定南京市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，对深入推进依法治市提出有关工作任务之后，当年12月召开的市委十届20次全体会议研究部署新世纪开局之年本市的重点工作时，更进一步明确了关于制定依法治市新的五年规划的要求。市委明确要求制定《规划》，是顺应形势发展需要，根据党和国家确定的中心工作任务提出的，这与以往南京市曾经制定和实施三个关于依法治市的规划，有着异曲同工之处。第一、自1991年2月中共南京市委作出《关于全面开展依法治市工作的决定》之后，根据党的十三届七中全会关于加强民主法制建设促进经济振兴和社会进步的要求，制定了1991－1995年的依法治市规划。第二、在1993年10月，根据党的xx大和xx届三中全会关于建立社会主义市场经济新体制的要求，重新制定实施1993－1997年依法治市规划。第三、根据党的xx大要求，为贯彻实施依法治国基本方略，制定了1998－XX年依法治市规划。到了XX年，党的xx届五中全会提出《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，市委根据新世纪新形势的要求，从南京市经济社会发展战略的整体着眼，感到有必要与本市的“十五”计划相衔接，制定实施XX－XX年新的依法治市五年规划，从而为全市经济和社会发展提供有力的法制保障和良好的社会环境。为此，市委办公厅将《规划》的制订列为重要督查项目，分解落实由市依法治市办公室具体承担这项工作。为了制订好《规划》，依法治市办公室从XX年2月份便着手准备，其后按照市委领导的要求积极组织开展有关具体工作，直至《规划》正式出台。该《规划》编制，大致经历了三个阶段：一是调研起草阶段。3－4月份，依法治市办公室在市内组织了有关座谈会，为起草《规划》收集情况和意见；并经市委领导同意，牵头组织了由市委办公厅、市政府办公厅、市政协法制委、市政府法制局、市司法局等部门人员参加的《规划》起草小组，于3月下旬赴厦门、深圳、珠海、广州等城市考察学习。在广泛调查研究的基础上，组织《规划》的起草并形成初稿。二是修改论证阶段。5月份，组织市依法治市工作法学专家咨询组成员和市主要执法部门的依法治市联络员，对《规划》初稿进行论证，提出具体修改意见。而后，由依法治市办公室再度进行修改，形成提交依法治市领导小组成员会审议的《规划》草案。三是审核印发阶段。6月－7月上旬，市依法治市领导小组成员会审议通过了《规划》草案，决定提交市委审批印发。市委办公厅对《规划》草案进行仔细的审核修改后，送市委书记王武龙审定签发。在《规划》的制定过程中，市委汪正生、王浩良两位副书记亲自参与起草《规划》的调研，并组织确定《规划》具体内容的论证，对《规划》草案认真阅改，把握《规划》制定工作的政治方向。由于市委领导的正确决策和具体指导，保证了《规划》的顺利制订和出台。     （二）《规划》是社会实践发展的产物。     南京市开展依法治市的实践验证和理论探讨，为制定新的《规划》创造了良好的条件。1991年以来，南京的依法治市取得了重大进展，地方立法、行政执法、公正司法、法律监督、法律普及和法律服务等各个方面工作得到进一步推进，人民群众在更加广泛的领域依法参与对国家事务和社会事务的管理，民主法制建设与各项事业协调发展的局面逐步形成。1996年，市依法治市领导小组被评为全国“二五”普法先进单位；XX年5月，南京市荣获了全国“三五”普法先进城市的称号。本市依法治市工作的开展，主要表现在以下几个方面：一是立法工作取得较大进展，逐步走向规范化、民主化。XX年来，为适应依法治市的发展形势，达到各项工作有法可依，市人大常委会共制定了38部地方性法规，市政府制定了340余件政府规章和规范性文件，有力保障了我市各项工作的有序进行。二是法制宣传教育取得新的成绩，公民学法用法的氛围基本形成。通过两个“五年”的法制宣传教育工作，我市95%以上的普法对象参加了各种各样的学法活动。从1994年开始，连续五年对全市县处级以上领导干部和执法人员及其他各类人员共42多万人次进行了学法测试。教育形式多样覆盖面广，逐步达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”的要求，在全市基本形成了立体型法制宣传教育的氛围。三是依法行政工作取得明显成效，行政行为逐步纳入法制化轨道。

特别是1996年以来，抓住《行政处罚法》颁布实施的有利时机，全面规范和加强行政执法队伍建设，大力推进依法行政，各级领导干部和行政执法人员的依法决策、依法办事能力得到了提高，越来越重视运用法治手段管理经济和社会事务，解决工作中遇到的问题和矛盾，并不断完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强了执法队伍内部的自律、监督。四是公正司法水平进一步提高，法律得到有效贯彻实施。全市法院系统以司法公正为目标，加大审判制度改革力度，全面推行审判长选任制和实行合议庭成员资格制，建立了科学的审判工作运作机制。检察院系统全面推行主诉检察官办案责任制，带动和促进了起诉工作的规范化 、科学化管理，保证了案件的质量。各级司法机关坚持以事实为依据，以法律为准绳，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，依法严厉打击各种刑事犯罪和经济犯罪，社会治安形势持续保持良好。五是基层依法治理的力度加大，民主政治建设取得较大进展。各区县依照《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》，进一步规范农村村民委员会和城市社区居民委员会建设。全市先后进行了四届基层群众自治组织的选举，其民主选举工作一届比一届更规范，使一批思想作风好、有真才实学的人，被依法充实到村（居）委会中来，加强了基层民主政治建设的组织保障。同时，以实行村务公开为重点，大力提高村民自治水平。全市1585个行政村中，有1456个村通过选举成立了村民议事小组，有近80％的村建立了民主理财小组，有1422个村设立了财务公开档案，并依法定期公布村务和财务情况，推动了农村基层民主政治建设。六是监督工作进一步强化，逐步建立了执法监督保障机制。党的机关监督、权力机关法律监督、行政机关内部监督、司法机关监督、党外民主监督，以及人民群众监督和新闻～监督的作用有效发挥，较好地保证了依法治市工作顺利实施。市政府于1994年制定了《行政执法和执法监督规定》；市人大常委会于1997年制定了《市人大常委会监督司法工作条例》的地方性法规，从而使监督工作进入了规范化、制度化的轨道。七是国有企业法制建设明显加强，推进现代企业制度逐步建立。在对全市部分工业、商业、金融等大中型企业的法制建设情况进行了深入调研的基础上，制定实施了《关于加强全市企业法制建设的意见》，以实现企业市场经营的法制化、治理结构的规范化、公司管理的制度化为目标，积极推进依法治企工作，并总结推广了金陵石化等9个单位加强企业法制建设工作的经验，使国有企业逐步走上了依法经营、依法管理的轨道。八是法律服务工作取得新进展，服务层次不断提升。全市法律服务业紧紧围绕经济建设和城市建设重点开展法律服务，业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域，先后为南京禄口机场、沪宁高速公路、长江二桥、宁启铁路等一大批重点工程提供综合服务，并成功办理了大量企业改组、改制、联合、兼并、上市融资等法律事务。法律援助和“148”工作不断向基层延伸和横向扩展，为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。长期的依法治市实践，为依法治市的理论研究提供了丰富的实证材料。在依法治市工作实践的基础上，市领导和部门、区县的领导，以及从事理论研究的专家学者和实际工作的同志，围绕依法治市这个主题，从宏观到微观，从理论到实务，广泛开展了多层次的研究和探讨。1998年8月本市专门召开了依法治市理论与实践学术研讨会，1999年11月又召开了依法治市与司法公正理论研讨会，收集了一大批具有较高的理论水准和现实针对性的论文。近年来，南京市还出版了《市策论·依法治市论》和《依法治市理论与实践》两本专著。因此，南京市这次之所以能够编制出比较好的《规划》，正是有赖于上述的坚实基础。     （三）《规划》是发挥集体智慧的结晶。     纵观《规划》编制的过程,是组织各级领导、有关专家和实际工作者广泛参与，发挥各方面的积极性，集中集体的智慧，对全市依法治市工作的深入开展进行谋划、运筹的过程。为了制订好《规划》，市依法治市办公室先后在本市组织召开五次座谈会听取意见：一是政法系统、教育系统、大型企业负责同志参加的座谈会；二是主要行政执法部门负责人参加的座谈会；三是部分依法治区、县办公室主任参加的座谈会；四是部分依法治市联络员参加的座谈会；五是依法治市工作法学专家咨询组成员座谈会。市委副书记汪正生、王浩良同志亲自参与调研座谈，对制订《规划》提出了具体意见和要求。市依法治市领导小组成员会议审议《规划》草案时，有关市领导和部门的负责同志都认真、充分地发表了意见。正是由于依靠集体的智慧，才最终形成了比较好的《规划》文本。这个《规划》，在内容上具有“全、新、实”的特点。“全”，就是把全市政治生活、经济生活、文化生活等各个方面都纳入法治化的视野，围绕建设现代化中心城市的需要，全面推动各项事业的发展迈进依法规范、依法管理和依法运行的轨道。“新”，是指根据新时期、新形势、新任务的要求，明确了深入推进依法治市工作的新目标、新思路、新举措，为使南京的依法治市工作取得新进展、提高新水平、开创新局面指出了前进方向。“实”， 是指依法治市目标、任务和措施的确定，坚持从实际出发，符合实际情况，实际可行，便于实施，从而有利于争取获得实实在在的效果。     二、着眼全局，整体规划     依法治市涉及到整个社会政治生活、经济生活、文化生活等各个方面和各个环节，是一项规模宏大、结构复杂的社会系统工程，必须紧紧围绕经济建设这个中心，以民主法制健全、社会安定文明为基本目标，对涉及城市法治化的各个环节、各个层面进行全面规划，明确在实现城市现代化的进程中开展依法治市的指导思想、目标任务和方法步骤，才能取得扎扎实实的效果。从全局着眼，整体上规划，正是《规划》体现的鲜明特点。     （一）创新思路，科学安排《规划》的内容和结构     本着适应新世纪、新形势的要求，创出依法治市新特色的指导思想，《规划》的编制着重考虑了以下几个因素：     第一、根据南京市“十五”计划的总体部署，把物质文明建设和精神

文明建设作为统一的奋斗目标，使《规划》体现适应性。《中共南京市委关于制定南京市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确了本市“十五”时期全市经济和社会发展的六项基本指导原则。其中第六项原则是：“坚持‘两手抓、两手都要硬’，促进社会全面进步。在抓好物质文明建设的同时，更加重视精神文明建设，真正把物质文明和精神文明建设作为统一的奋斗目标，同步规划，同步发展。大力推进社会主义精神文明建设和民主法制建设，继续发扬社会主义民主，加大依法治市力度，加快文化大省的文化中心建设，提高社会文明程度和法治化水平，积极营造健康向上的文化氛围和稳定和谐的社会环境，为全市改革开放和现代化建设提供有力保证。”根据市委的建议，市政府编制并经市第十二届人民代表大会第四次全体会议通过的《南京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，专门提出了“加强民主法制建设，提高依法治市水平”的具体任务。为了落实本市“十五”计划确定的有关任务，《规划》从指导思想、总体目标、主要任务到工作思路和具体要求，都充分考虑了与“十五”计划的相适应、相衔接。     第二、根据司法部刘飏副部长关于南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索继续当好“先行官”、种好“试验田”的要求，使《规划》体现前瞻性。XX年3月2日，市依法治市办公室主任、副主任和有关同志赴京向司法部领导汇报依法治市和“四五”普法启动工作，受到确定南京市为司法部的工作联系点的全国普法办公室副主任、司法部刘飏副部长的接见。刘飏副部长对南京的依法治市工作给予了充分肯定并提出了殷切希望。她说，南京市是司法部确定的第一个省会城市的普法依法治理联系点。 “三五”普法期间，南京在依法治市方面作为排头兵，较好地发挥了典型示范作用。现在，新的世纪刚刚开始，“四五”普法工作也正值启动阶段，在全国许多城市普遍实施依法治国方略、开展依法治市工作并取得显著成效的形势下，如何使这项工作在理论上、实践上进一步得到升华，需要作一些探索，南京市责无旁贷。希望南京市继续当好“先行官”、种好“试验田”，努力探索，提供经验，使普法依法治理工作不断向纵深拓展，总结出学法用法、依法治市的新理论，用以指导工作实践，从而提高城市管理的现代化水平。因此，《规划》中有了相当多的前瞻性内容的表述。如，在推进社会主义民主政治建设方面，《规划》强调要“健全和完善党的领导制度，保证党的有效领导。各级党委要依照党章和宪法的规定，切实加强自身建设，健全和完善党的领导制度和领导程序，确保党的各项方针政策的有效贯彻和落实”；“要求广大党员、特别是党员领导干部成为遵守社会主义法律和实践社会主义道德的表率，成为法治和德治相结合的有力推动者。各级党组织要在宪法和法律范围内活动。”把依法治国和以德治国结合起来，是党和国家对加强社会主义精神文明建设和民主法制建设提出的明确要求。《规划》对于落实这项要求，没有停留在一般性的原则号召上，而是将其作为深入推进依法治市的一个重要思路加以规定，强调在实施依法治国方略的同时，开展法治与德治相结合的研究和实施工作。并指明了具体的工作途径：一是通过立法将社会主义道德中最低限度的义务法律化，并取得全社会遵行的法律强制力；对见义勇为的先进行为，以法定的形式给予相应的物质和精神奖励，促进全社会道德水平的提高。发动群众制定和执行各种守则、公约，将其作为加强基层民主政治建设，实行基层组织自治的重要内容，政府依法对这类活动提供物质保障、给予指导帮助。二是动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入人心，在全社会形成尊重法律、依法办事的环境和氛围，增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识，培育良好的社会风尚。引导人们按照法律规范和道德要求处理婚姻家庭关系、财产关系，养成良好的个人行为习惯。约束和制止不文明行为，鼓励和保护人民群众与不法行为作斗争，保护妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的合法权益。     第三、突破以往仅仅从法制建设的立法、普法、执法、司法和监督等基本环节构思《规划》结构内容的做法，把经济建设、精神文明建设和民主法制建设统一起来，使《规划》结构布局体现创新性。《规划》确定了推进社会主义民主政治建设；规范、引导和保障经济持续快速健康发展；促进城市规划、建设和管理水平进一步提高；依法加强社会主义文化建设；确保政治稳定和社会安定等依法治市五个方面的主要任务，在实施依法治市上明确了五个“同时”的工作思路和具体要求，即：一是在提高领导干部法制观念的同时，增强全民的法治意识和法律素质；二是在加快经济建设、城市管理立法的同时，加强民主政治建设等方面的立法；三是在进一步完善法律监督机制的同时，积极推进基层民主管理和民主监督；四是在加强依法行政、公正司法的同时，进一步完善法律服务和保障体系；五是在实施依法治国方略的同时，开展法治与德治相结合的研究和实施工作。从而，使新的《规划》与以往的《规划》相必较，在谋篇布局上有了较大的创新和突破。     （二）严密布局，突出《规划》确定的原则和目标     在《规划》文本的布局上，除了序言之外，共有五章。第一章有两节，分别表述依法治市的指导思想和五项基本原则；第二章是明确八项依法治市阶段性的总体目标；第三章有五节，依次表述依法治市五个方面的主要任务，总共分解为23个子项；第四章也是五节，依次表述依法治市的工作思路，并分解为15项具体要求；第五章有两节，分别是依法治市规划的实施步骤和组织领导。在这些章节之间，其内在联系是：第三章关于依法治市五个方面的主要任务，与第一章关于依法治市的指导思想和五项基本原则相衔接；第四章关于依法治市的五个工作思路和15项具体要求，与第二章明确的八项依法治市总体目标相呼应；第五章则是整个《规划》得以落实的基本保障。在整个《规划》中，实现了“三个突出”：     第一，突出依法治市的指导思想，统领依法治市的全局，对依法治市各方面的工作起根本性